Alors que l’exploration des futurs possibles dans le domaine de l’eau a longtemps été confiée aux stratèges de l’État et aux gestionnaires de services d’eau, les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), outils de planification locale et concertée, doivent aujourd’hui obligatoirement inclure l’explicitation de « tendances et scénarios » avant de choisir une stratégie. À travers un retour d’expérience sur la démarche prospective mise en œuvre lors de la phase « tendances et scénarios » du SAGE du bassin de Thau, cet article discute des conditions d’une telle démarche et de son intérêt, notamment pour favoriser le dialogue entre les acteurs et engager certaines actions, en donnant à l’eau toute sa dimension politique.

La loi sur l’eau de 1992 a créé des commissions locales de l’eau (CLE) réunissant des élus, des acteurs associatifs et des représentants de l’État pour élaborer, de manière concertée, un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). La loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 a renforcé la portée juridique de ces SAGE qui sont désormais constitués d’un règlement opposable aux tiers et d’un plan de gestion. Ce caractère plus contraignant s’est accompagné d’une exigence d’explicitation de la stratégie du SAGE. La procédure d’élaboration de ce document a été modifiée pour inclure une phase « Tendances et scénarios » [1] au cours de laquelle la CLE doit envisager plusieurs scénarios d’évolution avant d’en choisir un qui sera traduit en objectifs pour le SAGE. Alors que l’exploration des futurs possibles dans le domaine de l’eau a longtemps été confiée aux stratèges de l’État et aux gestionnaires de services d’eau, la démarche « Tendances et scénarios » du SAGE se veut locale et concertée. Cette opportunité a cependant représenté un défi méthodologique pour les porteurs de SAGE qui, dans les premières années ont tâtonné pour mettre en œuvre cette phase. La phase « Tendances et scénarios » vise à produire plusieurs scénarios pour le SAGE. Un scénario doit correspondre au prolongement des tendances actuelles, les autres doivent constituer des alternatives. Une faiblesse potentielle de cette phase est de ne proposer comme alternative qu’un scénario du pire ou un scénario de « bon élève » vis-à-vis de la réglementation, en ne laissant finalement pas de choix réel. Un enjeu majeur réside dans l’exploration d’options alternatives, c'est-à-dire de rentrer dans une démarche de prospective au sens de la projection dans des « futurs possibles ».

Cet article propose un retour d’expérience sur une démarche prospective mise en œuvre dans ce contexte, en 2010, lors de la phase « Tendances et scénarios » du SAGE du bassin de Thau (Hérault, France). Nous avons accompagné les organisateurs et animé certains ateliers, dans le cadre d’une convention de recherche avec le SMBT (Syndicat mixte du bassin de Thau). Le fait d’assumer un rôle fonctionnel nous a permis de comprendre les enjeux, les réticences et l’intérêt de l’exercice pour les organisateurs et pour les participants. Nous avons alors pu identifier les conditions propices à une telle démarche.

Après avoir présenté la méthode utilisée, nous montrons en quoi cette prospective a permis aux participants de s’engager dans l’exploration de nouvelles perspectives ou de nouvelles solutions, cela de manière originale dans un dispositif concerté de gestion de l’eau. L’analyse mobilise la sociologie pragmatique, et en particulier le cadre des régimes d’engagement, qui prête attention à la manière dont les personnes s’engagent en situations selon le cadre d’interaction proposé (Richard-Ferroudji, 2011). Nous concluons sur l’intérêt d’un tel exercice de prospective en tant qu’il propose un cadre formel favorisant une exploration collective, c’est à dire élargissant le champ de l’exploration.

Démarche prospective mise en œuvre

La démarche mise en œuvre dans la phase « Tendances et scénario s » du SAGE du bassin de Thau avait pour objectif de « développer des scénarios prospectifs à l’horizon 2030 (illustrer des futurs possibles) pour permettre à la CLE de choisir SA stratégie (en réponse aux enjeux identifiés) » (extrait du diaporama présenté en CLE en juin 2010). La démarche proposée par l’équipe d'Irstea a consisté à composer un groupe de travail issu de la CLE et respectant sa diversité. Il était ainsi composé d’élus, de représentants d’usagers et de services de l’État et d’établissements publics. Des techniciens des collectivités territoriales étaient également invités. La sélection s’est enfin faite selon la disponibilité des personnes et leur intérêt pour l’exercice proposé.

« Pour mettre en place cette étape prospective, la CLE a souhaité qu’un travail préparatoire puisse être réalisé par un groupe représentatif de la CLE. Ce travail sera présenté ensuite aux Commissions Thématiques pour avis et remarques, puis en séance plénière de la CLE pour validation. » (extrait du courrier d’invitation à la première réunion, février 2010).

Le groupe de travail s’est réuni quatre fois entre janvier 2010 et juin 2010, rassemblant entre dix et quinze personnes à chaque réunion de trois heures. Une cinquième réunion a été ajoutée pour compléter les scénarios avec un sous-groupe. Le résultat du travail a été présenté et discuté en commission thématique du SAGE puis en CLE où les scénarios ont été validés. Quatre documents ont été produits :

  • une base commune : les données d’entrée (fiches facteurs) et les attentes vis-à-vis du SAGE (synthèse du diagnostic) ;
  • un scénario « au fil de l’eau » : scénario tendanciel le plus probable ;
  • un scénario alternatif « l’excellence des activités pour atteindre le bon état » (figure 1), propose une politique active de soutien et de développement des activités économiques ;
  • un scénario alternatif proposant « l’intégration des politiques sur le bassin versant ».

Des rencontres régulières ont eu lieu entre ces réunions entre l’équipe d'Irstea, l’animateur du SAGE et selon le cas d’autres membres du SMBT ou du groupe de travail. Elles visaient à organiser la démarche, recueillir des informations pour alimenter les scénarios et préparer les documents supports des réunions. L’équipe d'Irstea a animé les réunions du groupe de travail avec l’animateur du SAGE. Les extraits présentés ci-desssous sont issus de notes prises lors des réunions qui n’ont pas été enregistrées pour ne pas gêner la prise de parole.

Engager dans l’exploration

La démarche « Tendances et scénarios » mise en œuvre dans le cadre du SAGE en 2010 a permis une exploration dont nous analysons ici les conditions.

Favoriser l’exploration en invitant à « raconter des histoires »

L’engagement dans l’exploration sollicite les ressorts de la curiosité. Celle-ci peut être suscitée en situation en laissant place à l’imprévu ou à la nouveauté, voire en l’introduisant. La nouveauté ne s’est pas jouée ici dans la liste des participants invités, puisque tous déjà membres de commissions du SAGE, ni dans le lieu des réunions (les locaux du syndicat) ou l’agencement classique de la salle. La nouveauté est venue de l’exercice proposé, en particulier du format d’expression et d’information utilisé mettant en discussion des scénarios sous forme de récits et pas seulement de combinaison de variables (cf. extrait précédent). Les participants étaient invités à « raconter des histoires » en discutant de leur caractère souhaitable et probable mais en écartant toute velléité à la prédiction.

Ce format n’était pas familier pour les participants habitués au langage technique du SAGE, appuyé sur des modèles et des tableaux de nombres plutôt que sur un récit contenant des anecdotes. En effet, la portée juridique et l’exigence de légitimité technique s’adossent à un certain formalisme. Or, un tel formatage par les indicateurs et les modèles enferment le champ des possibles dans le monde connu par les techniciens avec ses pas de temps imposés et son cadrage géographique implicite (Fernandez et al., 2011). Le mode de communication de la narration qui mêle anecdotes et arguments laisse la place aux indices autant qu’aux indicateurs. Volontairement décalé du quotidien, il libère les possibilités d’exploration, laissant la possibilité de disqualifier par ce décalage une issue de l’exploration perçue comme trop dangereuse par certains participants.

En pratique, différents exercices ont été proposés au cours des réunions, amenant progressivement à ce format original. Le premier a consisté à identifier des facteurs de changement sous formes de variables, conduisant à la rédaction de fiches facteurs cadrées par la mobilisation de chiffres et de catégories usuelles pour les participants. Un autre a invité à une réflexion sur les « grands enjeux du SAGE » et les ruptures possibles. Cette « technique » du prospectiviste permet d’ouvrir le monde des possibles. Les participants proposèrent alors plusieurs événements réalisables qui étaient d’ordinaire peu abordés sur le territoire, voire relativement tabous pour certains. Ils évoquèrent par exemple la disparition, par l’érosion marine, du bras de terre isolant la lagune de Thau, des assèchements brutaux de nappes d’eau souterraines (affaissement d’une grotte, le blocage d’un siphon naturel…) ou encore la disparition de l’agriculture sur le territoire [2]. Les scénarios ont été construits progressivement en agrégeant les embryons d’histoires proposés par les participants lors des discussions (cf. extrait suivant). Le rôle des animateurs a été de relever, valoriser et faire partager ce type de propos pour favoriser leur expression.

Un élu dit par exemple lors de la première réunion du groupe de travail, en aparté à une chargée de mission, mais audible par tous : « Moi je crois que l’usine X à l’avenir sera doublée (…) Et si le Lez se vide d’un seul coup, c’est un siphon, ça peut arriver plus vite qu’on ne croit (…) ».

Différents instruments ont été produits et utilisés comme objets intermédiaires et outils de cadrage : diaporamas, fiches facteurs, documents présentant des premières versions de scénarios, etc. Pour favoriser l’expression de scénarios alternatifs, l’équipe de recherche présenta des scénarios construits par des étudiants [3] sur des territoires incluant le bassin de Thau et présentant des ruptures fortes avec la situation actuelle. Les participants ont souligné le caractère lacunaire de l’information sur ces scénarios et l’incertitude qui les accompagnaient. Mais ces exemples stimulèrent l’imagination, sans mettre à mal les positions des uns et des autres. Chacun pouvait toujours dénoncer le caractère irréaliste, ingénu ou extérieur d’un travail d’étudiant qui n’engageait aucune décision. Les participants ont ri et écouté avec attention. Ils ont dit prendre plaisir à l’exercice qui permettait de débrider leur curiosité. La discussion de ces scénarios « martyrs » a permis de légitimer le fait de procéder par cueillette d’éléments. L’exercice a également renforcé la volonté des participants de construire leurs propres scénarios.

Favoriser l’exploration en évitant de mettre à mal les objectifs individuels ou collectifs des participants

Les animateurs ont veillé dans les premières étapes de la démarche à écarter toute clôture rapide des discussions, à valoriser les propos originaux ou ceux considérés a priori comme hors sujet. Ils ont cherché à suspendre les jugements de valeur. Les propos critiquant ou justifiant les scénarios proposés  n’ont pas été exclus. Ils pouvaient à tout moment s’inviter dans la démarche pour valoriser l’exploré (« C’est intéressant », « C’est possible ») ou le dénoncer (« On en serait attristés » « C’est hypothétique »). Pour favoriser l’exploration, la hiérarchie des propositions et le choix d’un scénario ont été explicitement repoussés dans un second temps. Les échanges ont préparé ce choix, sans demander aux participants de se positionner immédiatement, repoussant ainsi les exigences de justification et la défense des intérêts individuels ou sectoriels.

Si une ouverture a été maintenue tout au long de la démarche, il fallut faire alors avec une crainte exprimée par les organisateurs et les participants, celle du hors sujet, de la dispersion, de la remise en cause de constructions antérieures ou du manque de réalisme. Ils ont cadré la démarche en lui assignant une obligation de convergence consensuelle en temps limité et de compatibilité avec les phases précédentes du SAGE [4] ou du SCOT [5]. Il s’agissait ainsi, de fait, de dépasser la critique de « défouloirs » souvent faite aux dispositifs participatifs (Richard-Ferroudji, 2011). En effet, l’ouverture propre à l’exploration de nouvelles perspectives menace potentiellement l’atteinte de ses propres objectifs ou d’un objectif collectif. L’exploration est tendue vers la nouveauté avec le risque de faire table rase du passé.

Dans le cas de Thau, des engagements ont été pris vis-à-vis des participants, d’atteinte d’un accord et de la légitimation de cet accord. Des bornes ont été posées, pour cela. En amont des réunions, des précautions ont été prises dans la composition du groupe de travail et dans le mandat donné lors de l’invitation à participer. Les organisateurs ont veillé à ce que la composition du groupe reflète la diversité de la CLE. La porte a cependant été maintenue ouverte à de nouvelles participations. Les invités devaient être reconnus comme compétents sur une question au moins du SAGE et disposés à explorer, sur la base de leurs participations précédentes. En outre, le courrier d’invitation confiait aux participants une mission vis-à-vis du SAGE, légitimant ainsi leur participation et explicitant l’articulation avec la suite de la démarche. La vocation exploratoire des ateliers était affirmée tout en annonçant des temps de « validation » avec les instances décisionnaires. Un comité de pilotage a suivi l’avancée de la démarche et sa cohérence avec les exigences procédurales du SAGE.
Au fil de la démarche, des arrangements ont été élaborés entre respect des délais, réalisme et exploration. L’équipe a produit un document définissant l’espace de jeu pour construire les scénarios. Intitulé « Données de cadrage », il rappelait les exigences liées à la directive cadre européenne sur l’eau et les engagements pris dans le SCOT, notamment en termes d’évolution démographique. L’échéance choisie de 2030 permettait de s’écarter suffisamment de la situation présente tout en ayant le sentiment de pouvoir s’y projeter. Ce fut un horizon de temps considéré comme « réaliste » par les participants, c'est-à-dire que les scénarios pouvaient être soumis à des épreuves de réalité.

En pratique, les participants se sont pris au jeu de l’exploration de manière différente. Ceux qui disposaient dans d’autres enceintes de ressources pour influencer les projets de gestion de l’eau (financeurs, maîtres d’ouvrages, représentants de l’État) se sont sentis d’emblée plus à l’aise. Cependant les participants sont restés prudents pour éviter certains sujets. Ils ne se sont jamais départis complètement de leurs expériences communes passées sur le territoire et de leurs propres préoccupations. Se retrouvant dans un format et un lieu de réunion classique, dans la posture de défendre leurs intérêts stratégiques avec les mêmes personnes avec qui ils étaient régulièrement en interaction en dehors du processus, ils se devaient de garder un minimum de contrôle dans leurs propositions. Ainsi, pour les représentants des services de l’État, les objectifs fixés par la directive cadre sur l’eau n’ont jamais été négociables.

Cependant, l’engagement des participants s’est avéré dépendre plus de dispositions et trajectoire personnelles que de leur appartenance institutionnelle. Des représentants de l’État ont ainsi pu également proposer des voies pour composer avec les exigences réglementaires qu’ils rappelaient. L’expérience de ce type d’exercice, mais aussi un dispositif permettant explicitement plus de temps de réversibilité (possibilité de faire « machine arrière ») tel que les débriefings utilisés après les jeux de simulation (Barreteau et al., 2010), peuvent permettre d’aller encore plus loin dans l’exploration.

Enfin, nous tenons à mettre en lumière l’influence des organisateurs des réunions sur l’orientation des débats. La préparation des supports des réunions et leur révision entre chaque réunion pour intégrer les discussions étaient des travaux importants et déterminants dans le processus. Par exemple, la question des instances de gouvernance avait émergé dans les débats comme un des facteurs conditionnant le portage des politiques envisagées. Les organisateurs ont mis explicitement ce point en discussion dans la réunion suivante en proposant un schéma représentant les acteurs de l’eau. Les discussions autour de ce schéma ont conduit à faire de cet enjeu de gouvernance sur le territoire, le cœur du scenario n° 3. Cela a contribué à affirmer dans la stratégie du SAGE l’ambition d’une gouvernance novatrice, portée par le SMBT.

Conclusion : la prospective pour affirmer la dimension politique de la gestion de l’eau 

Sur le bassin de Thau, plusieurs participants ont eu l’impression lors du lancement de la démarche de prospective que le futur était largement déterminé par les engagements déjà pris, tant au niveau local dans un schéma de cohérence territoriale qui fixait un objectif de croissance démographique, qu’au niveau européen par la directive cadre européenne sur l’eau qui exigeait que la lagune et ses affluents atteignent un bon état écologique. Ils exprimèrent alors des doutes sur leur capacité à imaginer plusieurs futurs alors que, selon eux, les marges de manœuvre étaient très étroites pour atteindre les objectifs fixés.

Le mode d’animation proposé a permis de suspendre le raisonnement planifié et la référence aux accords politiques antérieurs tout en donnant des garanties aux participants sur l’articulation entre l’exercice d’exploration et la démarche concertée de gestion locale de l’eau. Les craintes vis-à-vis des risques de non convergence ou d’incompatibilité avec les accords antérieurs pouvant exclure toute possibilité d’exploration ont été dépassées par le recours à un décalage apporté par le récit [6] accompagné d’une constante information sur le processus et son avancement.  Le travail de recueil des variables influençant de près ou de loin l’état des masses d’eau a permis de rediscuter certaines options équipementières présentées initialement comme des boîtes noires par les gestionnaires des services d’eau. Par ailleurs, ce travail systématique a mis en lumière des leviers d’action qui n’étaient pas envisagés en tant que tels, comme celui de la gouvernance de l’eau sur le territoire qui est devenue au cours du processus l’enjeu principal d’un des scénarios.

L’exploration prospective permet ainsi de redonner une dimension politique à des enjeux enfermés dans des formulations techniques et sectorielles. En effet, Les milieux aquatiques constituent non seulement la ressource et le réceptacle des usages urbains et industriels traditionnellement gérés par le secteur de l’eau, mais également de tout ce que ce secteur n’a pas pris en charge : prélèvement et effluents agricoles, ruissellement et débordement urbains par temps de pluie, déversements accidentels, modification des flux du fait d’un changement d’occupation des sols, etc. Les acteurs sectoriels qui manquent de leviers pour agir sur tout ce qui déborde leurs compétences traditionnelles, voient l’obligation d’atteinte du bon état uniquement comme une contrainte. Dans ce contexte, la prospective territoriale demandée aux CLE participe d’une volonté nationale de décloisonner la réflexion sectorielle pour satisfaire des obligations de résultats sur les milieux. Ainsi, en 2013, sur la base des expériences conduites par plusieurs SAGE, le secrétariat technique du bassin Rhône Méditerranée a publié une note de méthode sur « SAGE, tendances et scénarios, prospective » qui recommande cet effort prospectif pour donner du sens politique à des enjeux techniques et guide les porteurs de SAGE dans la mise en œuvre de ces démarches.

 

 


 

[1] Le code de l’environnement exige des commissions locales de l’eau (CLE) qu’elles se projettent dans le futur. L’article R212-36 du code prévoit que l’état des lieux du SAGE comprenne « l’exposé des principales perspectives de mise en valeur de ces ressources compte tenu notamment des évolutions prévisibles des espaces ruraux et urbains et de l’environnement économique ainsi que l’incidence sur les ressources des programmes… (des acteurs publics) ». La circulaire du 21 avril 2008  relative à l’élaboration des SAGE est rédigée ainsi : « Tendances et scénarios : L’analyse [des] tendances et de leurs impacts écologiques et socio-économiques permet de définir des scénarios possibles, intégrant les conséquences des orientations choisies sur le moyen et long terme. La phase des scénarios constitue un temps privilégié de mise en débat ».

[2] Les échanges lors de la phase « Tendances et scénarios » du SAGE ont contribué à une transformation du traitement de la question agricole dans le SAGE, c'est-à-dire au déplacement de l’accusation de l’agriculture comme activité polluante et préleveuse d’eau à l’expression de la nécessité que le SAGE contribue à la préservation d’une activité agricole durable sur le territoire. Voir la référence au rapport de projet dans l'encadré « En savoir plus ».

[3] Travail issu d’un module de prospective d’une semaine dispensé aux étudiants post-master d’AgroParisTech.

[4] Il est à noter que les démarches de SAGE durent en moyenne six ans et sont souvent critiquées comme étant chronophages et aboutissant a peu d’actions effectives.

[5] Le SCOT (schéma de cohérence territoriale) est un document d’urbanisme qui doit désormais être rendu compatible avec le SAGE. Légalement, le SAGE pourrait donc remettre en cause des hypothèses du SCOT. Cependant sur le bassin de Thau, le syndicat mixte a démarré les deux procédures de manière quasi concomitante en souhaitant leur complémentarité. Dans la  procédure SCOT qui avait avancé plus rapidement, les participants s’étaient mis d’accord sur un objectif de limitation de la croissance démographique, alors qu’elle a augmenté de manière exponentielle ces dernières années dans le département. Les porteurs craignaient la remise en cause de ce consensus fragile.

[6] D’autres outils peuvent être utilisés tels que jeux de rôles, théâtre forum, conférences gesticulées, tous s’appuyant sur un décalage de la forme et une créativité intrinsèque.

Pour citer cet article :

Référence électronique :
RICHARD-FERROUDJI, Audrey ; BOULEAU, Gabrielle ; BARRETEAU, Olivier, Ce qu’apporte la prospective à la gestion locale de l’eau : l’exemple de Thau,[online], Issue Ressources, territoires et changement climatique, 2017, number. 22, p. 36-41.
Available at URL : http://www.set-revue.fr/ce-quapporte-la-prospective-la-gestion-locale-de-leau-lexemple-de-thau
(read the 17/10/2017).

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