Le choix du lieu d'implantation de nouvelles installations de stockage de déchets est souvent source de conflits entre les porteurs des projets et les associations de riverains ou les élus locaux. Soumises à une réglementation stricte, ces installations font pourtant l'objet en amont d'études de localisation où de nombreux critères sont analysés. Quels sont ces critères, quelles sont les modalités d'évaluation et quel est le poids des critères de sélection ? À partir des éléments de onze études de localisation, cet article analyse les critères d’exclusion et de sélection utilisés par les porteurs de projets tout en évaluant le degré de contrainte de la réglementation environnementale et la façon dont celle-ci influence le choix des critères.

L'implantation de nouvelles installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND) s’avère particulièrement problématique en France depuis les années 1990 : des conflits récurrents opposent les porteurs de projets à des associations et parfois des élus. Les raisons de ces conflits sont souvent liées à la localisation des ISDND et aux modalités de choix de cette localisation, alors même que les études de localisation des ISDND sont toujours plus complexes et se veulent transparentes et incontestables.

En amont de la constitution du dossier de demande d’autorisation d’exploiter (DAE) et de l’enquête publique, ces études de localisation sont majoritairement constituées d’analyses multicritères mobilisant un système d’information géographique. Ces études consistent à :

  • examiner de façon quasi exhaustive un territoire à partir de critères d’exclusion (ou rédhibitoires) de façon à distinguer les secteurs a priori favorables à l’implantation d’ISDND de ceux défavorables ;
  • définir une grille de critères dits de sélection avec éventuellement une pondération exprimant leur importance relative ;
  • noter les sites présélectionnés à partir de cette grille ;
  • classer ces sites et choisir le plus approprié d’entre eux pour l’implantation d’une ISDND.

L’ensemble du processus est conduit par un comité de pilotage qui définit ces critères, leurs modalités d’évaluation et les poids respectifs des critères de sélection. Ce comité est constitué d’élus, de personnel des syndicats de gestion des déchets, de représentants de la préfecture et de collectivités territoriales, de bureaux d’étude et de membres d’associations de protection de l’environnement.

Pour obtenir ces études de localisation, nous avons procédé en deux temps :

  • une recherche sur Internet qui a permis d’identifier seize études de localisation (avec les mots clés suivants : syndicat ou conseil général, identification ou recherche ou implantation, sites, potentiels, déchets) ;
  • des demandes aux commanditaires de transmission de ces études (par téléphone et par courrier) qui ont permis d’obtenir onze réponses positives avec fourniture des études (rapports, supports de présentations, éventuellement compte-rendu de réunion de comité de pilotage) et au besoin des entretiens téléphoniques complémentaires auprès des commanditaires [1]. Nous avons ainsi analysé onze études de localisation d’ISDND en France métropolitaine, menées entre 2003 et 2010, avec pour certains une prise en compte d’échelles plus restreintes que l’échelle départementale (tableau 1).

Les états d’avancement de ces études au moment de leur observation sont variables (élaboration de la méthode, identification de plusieurs sites potentiels, sélection d’un site précis) et les informations recueillies ont des niveaux de précision hétérogènes [2].

Aucune des études analysées ne fournit de justification des choix des critères et de leur poids (soit ces justifications n’existent pas, soit les rédacteurs estiment qu’il n’est pas utile de les mentionner). Notons que le nombre de ces critères varie significativement selon les études, qu’il s’agisse des critères d’exclusion ou des critères de sélection. Tous n’ont pas été communiqués (NC).

L’analyse de ces études a permis de mettre en lumière les causes des difficultés que rencontrent les porteurs de projet dans l’implantation de nouvelles ISDND (Vincent et al., 2017). Nous proposons ici une analyse méthodologique des critères utilisés dans le but d’établir les bases nécessaires à l’élaboration d’une grille de critères minimale. Pour ce faire, nous examinons les paramètres pris en compte dans le cadre de ces études :

  • d’une part, les critères d’exclusion seront confrontés à la réglementation en vigueur (européenne, nationale ou départementale) ;
  • d’autre part, les critères de sélection et leurs poids comparés révéleront ou non des pratiques récurrentes.

Principaux critères d'exclusion retenus par les acteurs

Le tableau 2  présente les critères d’exclusion et leurs occurrences parmi les dix cas renseignés [3], ainsi que les références des textes qui encadrent l’implantation de nouvelles ISDND pour chaque critère.
Les critères d’exclusion les plus récurrents sont relatifs à la perméabilité du sous-sol (huit cas sur dix), à la présence de captage en eau potable (huit cas), de zones inondables (huit cas), de sites inscrits ou classés (huit cas), et enfin à la proximité d’habitations (sept cas). Ces critères d’exclusion témoignent des plus fortes contraintes réglementaires en matière d’implantation d’ISDND.

La perméabilité du sous-sol

Le critère d’exclusion le plus fréquent concerne la perméabilité du sous-sol (huit cas sur dix), qui renvoie à l’article 5 de l’arrêté du 15/02/2016 relatif aux ISDND.

Les études mentionnent l’exclusion des terrains « perméables » en précisant dans la moitié des cas les types de sous-sols à éviter (sables, formations alluviales, calcaires) et parfois en faisant référence à la valeur limite de la « barrière de sécurité passive ». Aucune étude ne fait allusion à la possibilité de reconstituer la barrière passive dans le cas où celle-ci ne répondrait pas naturellement à ces critères, même si l’arrêté le prévoit. Or dans la pratique, l’implantation de nouvelles ISDND implique souvent des mesures de constitution de la barrière passive. Ceci laisse penser que les porteurs de projet ne sont pas au courant de cette option, ou bien qu’ils préfèrent ne pas la mentionner de façon à limiter les discussions lors des séances de comité de pilotage.

Le captage pour l’approvisionnement en eau potable

Parmi les huit cas où la distance au captage pour l’approvisionnement en eau potable (AEP) est prise en compte en tant que critère d’exclusion, les acteurs ont décidé d’exclure les périmètres de protection immédiate dans un cas, les périmètres de protection rapprochée dans trois cas et enfin les périmètres de protection sans distinction de type dans quatre cas. Il existe en effet trois types de périmètres et les implications réglementaires pour l’implantation d’ISDND sont variables :

au sein d’un périmètre de protection immédiate, seules les activités relatives à l'exploitation et à l'entretien des ouvrages de prélèvement de l'eau sont autorisées, de sorte que l’implantation d’une ISDND y est formellement interdite. Autrement dit, concernant les zones d’approvisionnement en eau potable, si les commanditaires tenaient compte de la réglementation de façon stricte, les dix cas devraient voir les périmètres de protection immédiate exclus des recherches de site. Pour les deux cas qui ne considèrent pas a minima ce critère, il est possible que les acteurs aient considéré que ce qui est obligatoire va de soi et ne nécessite pas d’être explicité ;

  • un périmètre de protection rapprochée peut faire l’objet d’interdictions ou de réglementations de diverses installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages de nature à nuire à la qualité des eaux. Les ISDND étant soumises à autorisation en vertu de la législation ICPE [4], les périmètres de protection rapprochée sont d’emblée pris en compte dans ce cadre et n’impliquent pas des démarches supplémentaires. Par contre, ce type de périmètre peut justifier une interdiction totale d’implantation d’ISDND. Les trois cas qui excluent ces périmètres vont donc au-delà des exigences réglementaires, en anticipant qu’un tel choix se heurterait à des difficultés significatives lors de la demande d’autorisation d’ICPE ;
  • à l'intérieur d’un périmètre de protection éloignée peuvent être réglementés (mais non interdits) des installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations des sols. L’établissement de ce périmètre reste toutefois facultatif et concerne uniquement les activités susceptibles d’induire des pollutions, comme c’est le cas des ISDND.

Les zones inondables

Les risques naturels sont également présents parmi les critères d’exclusion et en en particulier les risques d’inondation (huit cas sur dix). L’implantation d’une ISDND dans une zone sujette à ces risques peut nécessiter des travaux supplémentaires. En l’occurrence, les zones inondables peuvent être définies dans plusieurs documents, notamment les atlas des zones inondables qui n’ont pas de valeur juridique et ne sont pas opposables aux tiers. Les zones inondables sont en revanche inscrites dans les documents d’urbanisme (PLU, PPRI [5]...), documents réglementaires susceptibles de limiter les possibilités d’implantation d’une ISDND.

Les sites inscrits et classés

La proximité de site inscrit ou classé constitue un critère d’exclusion dans huit cas sur dix. L’implantation d’une ISDND à proximité d’un site inscrit ou classé (dont les listes établies à l’échelle départementale sont prévues par l’article L.341-1 du code de l’environnement) n’est pas impossible, mais demeure difficile car elle nécessite des autorisations supplémentaires. Avant d’autoriser l’installation, une attention particulière doit être portée à son impact sur le paysage :

  • les sites inscrits peuvent, en fonction de l’étude paysagère, accepter des aménagements et une évolution de l’urbanisation, sous réserve de vérifications des impacts et de la mise en place de dispositions d’encadrement appropriées ;
  • concernant les sites classés, le degré de protection est plus élevé. Toute modification de l’état ou de l’aspect du site est soumise à une autorisation spéciale du préfet ou du ministre chargé des sites après consultation d’une commission départementale, préalablement à la délivrance des autorisations demandées (permis de construire ou de travaux, etc.).

La distance aux lieux d’habitations

Les critères d’exclusion relatifs aux activités domestiques concernent une distance minimale entre la limite de l’ISDND et les lieux d’habitation (sept cas sur dix). Les acteurs ont toutefois des degrés d’exigence variables selon les cas, que ce soit par rapport à la distance ou au type d’habitation (isolées ou groupées) pris en compte :

  • le seuil de 200 m à la première habitation, tel que l’imposait la réglementation jusqu’au 01/07/2016 [6], n’est repris que dans deux cas sur sept ;
  • dans quatre autres cas, les acteurs ne tiennent compte que des « habitations groupées » (autrement nommées « zones urbaines ou à forte densité d’habitat », « zones habitées (bourg) » ou « zones bâties »). Les périmètres à exclure des sites potentiels autour des « habitations groupées » sont variables : à l’intérieur du groupement d’habitation (un cas), à une distance inférieure à 200 m (un cas) ou encore 500 m (deux cas). Dans ces cas, les acteurs doivent estimer que la présence d’habitations isolées sur un site ne l’élimine pas pour autant, et que selon les performances des autres critères, les porteurs ne s’interdisent pas d’envisager rachats ou expropriations ;
  • dans le dernier cas (cas I), les deux types d’habitations sont pris en compte avec des distances minimales distinctes : 500 m pour les habitations groupées et 200 m pour les habitations isolées. Ces acteurs vont au-delà des exigences réglementaires valables avant le 15 février 2016, estimant que les habitations groupées doivent se situer au-delà de la limite de 200 m.

Le cas E permet de mieux comprendre la souplesse avec laquelle les acteurs peuvent mobiliser la réglementation pour ce critère d’exclusion. Le commanditaire de l’étude explique que lors d’une première étude menée en 2003, le comité de pilotage avait exclu les zones à moins de 200 m d’habitations isolées, conformément à la réglementation d’alors. Or, compte tenu de la présence importante d’habitat diffus sur ce territoire, ce critère avait éliminé un nombre significatif de sites, qui par ailleurs auraient pu être intéressants. Les difficultés ultérieures rencontrées par le commanditaire pour mener le projet de nouvelle ISDND l’a conduit en 2013 à mener une nouvelle recherche de site ne prenant en compte cette fois-ci que la distance minimale à l’habitat groupé.

Analyse des critères de sélection et de leurs poids

Les critères de sélection utilisés dans les études [7] ont été regroupés par thématiques. Ceci nous permet de comparer la façon dont sont pondérés les critères.

La figure 1 montre que les pondérations varient significativement selon les cas étudiés : la prise en compte du sous-sol varie de 6 % à 30 %, ou encore celle des activités humaines de 9 % à 23 %.

Ces variations ne semblent pourtant pas refléter des spécificités locales telles que l’occupation des sols, le relief ou les vents moyens. Par exemple, aucune corrélation entre densité de population et poids de la distance aux habitations n’a pu être mise en évidence. Ce sont moins les réalités locales qui façonnent les pondérations, que les sensibilités et les stratégies des participants aux comités de pilotage. En effet, comme nous l’avons montré dans un autre article (Vincent et al., 2017), les décisions sont influencées par l’identité des participants, leur pouvoir d’influence, les territoires qu’ils représentent (que ce soit du fait du mandat qui leur est confié ou de leur lieu d’habitation), leur capacité à convaincre et à s’allier. Plus généralement, les décisions sont le reflet de volontés politiques et de rapports de force, lesquels sont emprunts de valeurs, d’intérêts et d’intentions diverses (Lascoumes et Simard, 2011).

Les critères de sélection s’inscrivent dans trois grands domaines (figure 2) :

  • l’environnement naturel regroupant les critères relatifs aux sous-sols, aux eaux, aux risques naturels et au patrimoine ;
  • l’environnement opérationnel lié aux caractéristiques techniques, économiques, foncières, administratives du site ;
  • l’environnement anthropique : occupation des sols, patrimoine culturel, activités humaines, nuisances…

À l’exception du cas C qui présente un profil atypique, les poids de critères relatifs à l’environnement naturel sont relativement réguliers (entre 40 % et 51 %). Ces critères étant parmi les plus réglementés, la pondération témoigne de leur caractère incompressible.

La part des deux autres domaines varie davantage : entre 12 % et 38 % pour les conditions opérationnelles, et entre 21 % et 40 % pour l’environnement anthropique.  Ces critères, moins contraints par la réglementation, fluctuent selon les projets et les stratégies des acteurs.

Concernant la répartition des poids selon les domaines, des corrélations selon les échelles des territoires concernés par les études ont été observées (figure 3).

Les poids des critères relatifs à l’environnement naturel sont plus importants dans le cas des projets d’échelle départementale (cas A, E, F et G) que pour ceux s’effectuant sur des territoires plus restreints (cas B, C, D et H), le territoire d’un syndicat de traitement des déchets ou d’une portion de département définie dans le PDEDMA [8].

Cette surreprésentation peut s’expliquer par une prise en compte de la réglementation plus forte dans les études départementales, due à leur vocation même : le but est d’identifier les zones susceptibles de recevoir une ISDND, dans une démarche planificatrice. À l’échelle d’un syndicat en revanche, l’objectif est d’aboutir à l’identification précise d’un site pour l’implantation d’une ISDND, dans une démarche opérationnelle. Dans ce cas, l’étude de localisation est suivie de la constitution d’une DAE, qui prévoit l’élaboration de mesures administratives et techniques, permettant de pallier les éventuelles carences du site au regard de la réglementation. Ainsi, les critères relatifs à l’environnement naturel, plus contraints par la réglementation, sont davantage pris en compte dans les études sélectives de la planification départementale.

Conclusion

Cet article constitue une contribution à la réflexion sur les critères des études de localisation d’ISDND.

La mise en regard des critères d’exclusion les plus récurrents avec la réglementation a permis d’éclairer les contraintes qui pèsent sur l’implantation d’une nouvelle ISDND et la prise en compte de ces contraintes par les acteurs. Lors des études de localisation d’ISDND, la réglementation constitue un cadre à partir duquel le comité de pilotage pondère les critères d’exclusion en fonction des risques encourus. Certains critères vont au-delà des exigences réglementaires de façon à anticiper les risques de complications administratives ou techniques lors du montage de la DAE (autorisations complémentaires à fournir, aménagements spécifiques à réaliser). D’autres critères sont au contraire moins contraignants que la réglementation : il ne s’agit pas de négliger le cadre légal, mais d’en différer la prise en compte à l’étape suivante (constitution de la DAE). Si le comité de pilotage prend le risque d’un blocage ultérieur, induit par le choix d’un site qui ne serait pas en accord avec la réglementation, c’est moins le signe d’un management de projet inconséquent, que d’une situation préoccupante et multi-contrainte qui aboutit à envisager des projets en échec, faute de terrains adéquats.

 


[1] Le nombre d’études obtenues peut paraitre restreint pour mener une analyse. Il est toutefois à mettre en regard avec la tendance générale à la réduction du nombre d’ISDND depuis les années 1990 (plus de 500 en 1992 à 303 en 2006) et surtout avec le faible nombre d’ISDND qui voient le jour sur le territoire national (1 à 2 par an) (Soulage, 2010).

[2] En particulier, les critères d’exclusion ne sont connus que pour dix cas et ceux de sélection pour huit cas, de sorte que les analyses correspondantes se fondent sur ces études là (tableau 1).

[3] Il s’agit des 10 cas pour lesquels nous disposons des informations nécessaires (autrement dit le cas F n’est pas pris en compte, tableau 1).

[4] ICPE : installation classée pour la protection de l'environnement.

[5] PLU : plan local d'urbanisme ; PPRI : plan de prévention des risques inondation.

[6] La distance minimale de 200 m par rapport à la propriété du site telle que définie par l’article 9 de l’arrêté du 09/09/1997 a été abrogée par l’article 67 de l’arrêté du 15/02/2016. L’ensemble des cas étudiés étant antérieurs à cette date, cette réglementation est toutefois prise en compte dans l’analyse.

[7] Dans cette partie, notre analyse concerne les huit études pour lesquelles nous disposons des informations relatives aux critères de sélection (autrement dit, il s’agit des cas A, B, C, D, E, F, G, H ; tableau 1).

[8] Plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

Pour citer cet article :

Référence électronique :
VINCENT, Perrine ; CHATEL, Laura ; DELEUIL, Jean-Michel ; OLIVIER, Franck, Étude de localisation d'installations de stockage de déchets non dangereux : déterminants des critères d'exclusion et de sélection au regard de la réglementation et des jeux d'acteurs,[online], Revue , , 8 p. . Disponible sur <URL : http://www.set-revue.fr/etude-de-localisation-dinstallations-de-stockage-de-dechets-non-dangereux-determinants-des-criteres> (consulté le 15/12/2017).

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