Dans les territoires périurbains, l’urbanisation croissante se fait principalement au détriment des espaces agricoles, qui disparaissent alors de manière irréversible. Associée à des enjeux environnementaux mais aussi alimentaires, la préservation de ces espaces est devenue un enjeu majeur de la politique d’aménagement du territoire. Dans ce contexte, des initiatives innovantes émergent via une intervention directe sur le marché foncier, avec l’objectif de  préserver l’usage agricole sur le long terme. Cet article présente une première analyse de ce phénomène relativement récent : les « opérations de portage foncier ».

La maîtrise qualitative et quantitative de l’étalement urbain est un objectif que s’est fixée l’action publique depuis plusieurs décennies. Le cadre législatif a dans ce sens considérablement évolué ces quinze dernières années (i.e. loi SRU [1], 2000 ; loi ENE  [2], 2010 ; LMA [3], 2010 ; loi Alur [4], 2015 ; loi d’avenir agricole). Les outils de planification urbaine PLU [5] et SCOT [6] sont ainsi devenus de plus en plus contraignants, établissant pour les PLU des servitudes [7] d’urbanisme auxquelles sont soumis les propriétaires fonciers. Aujourd’hui, la réappropriation par la société des questions agricoles, alimentaires et environnementales conduit les collectivités locales à construire des projets agricoles de territoire intégrés aux politiques d’aménagement.

La nécessaire sauvegarde des terres agricoles fait l’objet d’une prise de conscience partagée. Mais sa mise en œuvre est délicate, en particulier dans les espaces périurbains où les zones agricoles constituent la principale réserve à l’urbanisation. En effet, les outils d’urbanisme peinent à y endiguer les phénomènes de spéculation par les propriétaires fonciers, étant donnée leur instabilité dans le temps. C’est dans ce contexte que l’acteur public s’associe parfois au niveau local avec des associations citoyennes, des organisations non gouvernementales ou la profession agricole, afin d’expérimentater de nouveaux modes de sécurisation foncière à l’échelle des territoires. Ils reposent sur l’acquisition de la propriété foncière afin d’en contrôler son usage. Ces initiatives aux motivations initiales variées (mise en œuvre d’un projet agricole, produits de qualité, approvisionnement de proximité ou préservation de l’environnement) ont pour point commun le fait de renouveler la relation entre propriété et usage du foncier.

Cet article présente une analyse de la mise en œuvre de ces opérations dites de « portage foncier », réalisée sur la base d’études de cas dans les régions Rhône-Alpes et Auvergne [8]. Nous exposons tout d’abord l’ensemble des cas recensés et détaillons une sélection de quatre exemples parmi les opérations analysées. Nous interrogeons ensuite leurs particularités en matière de coordination entre acteurs de statut privé (organisations professionnelles agricoles, associations dont les conservatoires régionaux d’espaces naturels) et acteurs publics (collectivités locales). Enfin, nous mettons en évidence la façon dont leurs objectifs mixtes, agricoles et environnementaux, se traduisent parfois en clauses spécifiques dans le contrat de fermage. En conclusion, nous montrons comment certains contextes territoriaux comportent des caractéristiques propices à l’émergence de telles opérations.

Les opérations de portage foncier : définition et exemples

L’activité agricole a longtemps été considérée comme le prolongement naturel de la propriété foncière, le droit à la mise en valeur du fonds étant implicitement reconnu au propriétaire. Cela s’exprime encore aujourd’hui dans l’absence de définition juridique de « l’exploitation agricole » comme dans la polysémie du mot propriété lui-même (la propriété/une propriété). L’imbrication étroite entre patrimoine et outil de travail est ainsi restée une caractéristique majeure, et un des fondements de l’approche globale des exploitations agricoles. Ils se sont progressivement dissociés, résultat de dynamiques croisées, d’éclatement de la propriété d’une part, de professionnalisation et concentration des exploitations agricoles de l’autre. Le foncier exploité en faire-valoir direct ne représente plus que de l’ordre de 25 % de la surface agricole utile (recensement agricole 2010).
On assiste aujourd’hui à une multiplication d’initiatives qui s’appuient explicitement sur cette dissociation, affichant l’objectif de mieux préserver l’espace ou mieux soutenir l’activité agricole. Ces initiatives s’inscrivent en prolongement d’autres plus anciennes (GFA [9]  mutuels, GFA du Larzac) et reprennent le concept de portage foncier, principalement utilisé aujourd’hui en soutien temporaire à l’installation. Elles s’en démarquent par la diversification des modalités et des objectifs, et par leur inscription dans le long terme.

Le travail de recherche mené a contribué à identifier ces opérations de portage foncier comme « des actions rassemblant différents types d’acteurs locaux (collectivités locales, organisations professionnelles agricoles, associations…), visant à acquérir des terrains agricoles de manière non temporaire afin d’en maintenir l’utilisation agricole » (Léger-Bosch, 2015). L’étude des « conventions » [10]  partagées entre les protagonistes impliqués dans ces initiatives a notamment permis d’analyser la façon dont émergeait entre eux un accord. Parmi les treize cas recensés en Rhône-Alpes et en Auvergne (figure 1), six opérations ont fait l’objet d’une étude documentaire et d’une analyse des discours d’acteurs impliqués. Le présent papier retrace quatre d’entre eux, présentant une cinquantaine d’entretiens semi-directifs.

La quasi-totalité des opérations repérées se situent dans des espaces dits périurbains ou urbains, et la majorité dans des aires urbaines de plus de quatre cent mille habitants (Clermont-Ferrand, Lyon, Grenoble). Elles présentent une diversité importante tant sur les acteurs en présence, que sur la nature du projet agricole, les objectifs affichés, etc. (tableau 1).

Ainsi, les collectivités locales et/ou territoriales sont systématiquement mobilisées dans la démarche, à plusieurs échelons territoriaux. Cependant, elles n’en sont pas nécessairement les initiatrices. Les organisations professionnelles agricoles sont présentes dans moins de la moitié des cas, et parmi elles, ce sont les Safer qui sont le plus souvent présentes [11]. Enfin, d’autres types d’organisations s’investissent dans ces opérations de portage foncier : association « Terre de Liens », qui propose la mobilisation de fonds privés pour acquérir des terrains agricoles et permettre l’installation d’agriculteurs, conservatoire d’espaces naturels, syndicat mixte en charge de la gestion d’un espace, etc. Au final, les acteurs investis dans les opérations de portage foncier sont relativement hétérogènes au regard de leurs missions, leurs statuts ou leurs légitimités à mener des actions de maîtrise foncière. En outre, si la plupart des cas passent par l'acquisition de terrains agricoles, d’autres mettent à contribution des terrains qui sont déjà en possession de l’un des acteurs (ex. : réserve foncière d’une collectivité locale).

La portée des opérations de portage foncier est variable, en termes de surface agricole (de moins d’1 ha à plus de 80 ha) et de nombre d’agriculteurs concernés (de 1 à 15). De plus, leur réalisation concrète passe par des productions agricoles variées (maraîchage, viticulture, grandes cultures, élevage, etc.). Dans certains cas, le projet comprend une labellisation en agriculture biologique des productions, et/ou une commercialisation en circuits courts.

Un partenariat public/privé pour une propriété au service d’enjeux collectifs ?

Les opérations de portage étudiées s’inscrivent en rupture avec la politique foncière menée jusqu’alors, et ce de deux points de vue. En premier lieu, il s’agit de construire une propriété légitime basée sur des objectifs partagés. Or l’élargissement des acteurs qui investissent les questions agricoles et foncières rend cette démarche complexe. En second lieu, il s’agit d’un nouveau levier d’action foncière pour l’acteur public, dans l’objectif de préserver à long terme l’usage des terres agricoles. En effet, il s’agit d’une maîtrise par la propriété directe, contrairement à la traditionnelle planification urbaine qui s’appuie sur la mise en place de « servitudes d’urbanisme ».

Ainsi, l’analyse menée met en évidence une grande diversité en termes d’acteurs investis, de modalités d’implication, et de partenariats mis en œuvre, dans l’action de portage (encadré 1). Si l‘acteur public (communautés d’agglomération, communes, conseils généraux, etc.) investit ces initiatives, le portage constitue une scène d’échange et de dialogue entre acteurs de nature et de statut variés dont les missions et les objectifs d’action peuvent être antagonistes (par exemple, des associations citoyennes comme Terre de Liens, dont la culture et le point de vue peuvent différer de celui de la profession agricole). Les acteurs s’accordent parfois avec difficultés sur les objectifs de l’action. Dans ces dispositifs collectifs de gouvernance au profit de la sécurisation foncière agricole de long terme, une hiérarchisation se met en place dans les rôles attribués. En premier lieu le rôle de propriétaire y est « délégué »  de façon plus ou moins formelle (conditions à respecter dans la gestion de la propriété, conditions de financement), parfois encadrée par un accord écrit comme une convention. Ce rôle est plus favorablement confié à une association, à une commune ou encore à une communauté d’agglomération. La profession agricole est souvent associée dans cette gouvernance foncière ; elle a cependant quelques réticences à voir la propriété agricole confiée à des acteurs associatifs ou publics, surtout lorsque les terrains concernés auraient été accessibles à des agriculteurs. Les collectivités territoriales comme les conseils généraux ou régionaux tiennent volontiers un rôle de financeur et prennent une place importante dans la gouvernance. Elles s’avancent cependant rarement vers le rôle de propriétaire.

L’équilibre est donc souvent  fragile et difficile à trouver, en fonction des situations politiques et de la façon dont les acteurs se saisissent du problème foncier dans les territoires. Si la préservation de l’usage agricole est le principal vecteur de l’impulsion collective, d’autres enjeux transversaux ne font pas nécessairement consensus. En particulier, les questions de type d’usage et de modèle agricole à promouvoir, d’allocation des terres (entre installations et agrandissements d’exploitations), ou les enjeux environnementaux liés aux pratiques agricoles reviennent souvent. Cet équilibre repose sur la facilité à s’entendre sur un caractère « d’utilité publique » du projet, et donc sur son contenu, faisant porter à la propriété privée une dimension d’intérêt général.

Une nouvelle relation entre propriété et usage : l’accès au foncier sous conditions ?

Les processus innovants soulèvent souvent des questions qui dépassent le cadre de leur objet initial. C’est le cas des opérations de portage foncier, qui représentent la propriété d’une collectivité ou d’une association citoyenne s’accompagnant d’une contractualisation sous conditions, alors que l’usage agricole est en France traditionnellement confié dans une logique d’appropriation individuelle pour laquelle est reconnue la priorité des agriculteurs. Au-delà de l’aspect juridique des questions posées, la mise en œuvre de telles actions nécessite donc un accord sur ces conditions d’usage.

Ainsi, les constructions politiques et partenariales que constituent les opérations de portage foncier reposent sur la capacité des acteurs à s’entendre sur un projet d’usage agricole qui satisfasse l’intérêt général. Or si la plupart des acteurs partagent le constat d’urgence à préserver ces espaces de l’urbanisation, ils conçoivent en revanche le projet de manière assez différenciée, ce qui révèle parfois des conceptions agricoles différentes voire opposées. Ainsi, la construction d’une propriété publique et/ou collective visant un projet agricole d’intérêt général appelle naturellement de la part des collectivités et des associations, des ambitions en termes de qualité des produits et d’approvisionnement alimentaire de proximité. La profession agricole rappelle quant à elle, que l’activité de l’exploitation agricole est privée, soumise aux impératifs de rentabilité économique où l’entrepreneur doit conserver sa liberté de décision. Elle rappelle également que le statut du fermage libère depuis 1946 les usagers agricoles de toute obligation portant sur les pratiques agricoles envers le propriétaire. Elle souligne par ailleurs que les opérations de portage foncier, outre la sécurisation juridique de l’accès au foncier, ne facilitent pas spécialement l’activité agricole d’un point de vue économique. Ainsi, les aspirations à des modèles agricoles nouveaux doivent selon elle tenir compte des contraintes du marché. En d’autres termes, il doit être apporté un soin dans la sélection des projets à écarter, les projets estimés trop idéalistes d’une part, d’autre part les projets dits de « cadre de vie ». Ces derniers ne rejoignent pas la conception de l’exploitation agricole dite « professionnelle », notamment car le niveau de revenu visé est très inférieur à la norme en rigueur. Cette prudence de la profession agricole peut parfois l’amener à s’opposer aux autres acteurs.

Les acteurs de la profession agricole peuvent également avoir une vision différente des collectivités ou des associations concernant le niveau de priorité à donner aux agriculteurs candidats à l’installation. Cette question découle de conceptions différenciées du modèle agricole « souhaitable » à promulguer. De manière simplificatrice, d’un côté se trouvent des exploitations agricoles de faible taille, produisant des volumes limités, de produits à forte valeur ajoutée par exemple valorisés dans des circuits de proximité ou sous signe de qualité ; d’autre part se trouvent de grandes exploitations produisant des volumes importants, dans des circuits dits longs, avec une valeur ajoutée plus restreinte. Ces deux extrêmes simplifiés trouvent dans la réalité une forte spécification des productions, avec par exemple, d’un côté le maraîchage le plus souvent projeté par les collectivités locales, et de l’autre les grandes cultures appartenant à des bassins de production que la profession agricole cherche à préserver. Dans un contexte d’un zonage environnemental prévoyant réglementairement des pratiques agricoles spécifiques, les contraintes sur l’usage agricole ne prêtent pas à débat malgré la propriété publique et/ou collective. Dans ce cas, elles seront inscrites dans le cadre d’une convention de mise à disposition, souvent gratuite, ou dans le cadre d’un bail rural à clauses environnementales. Ce dernier est un dispositif juridique récent permettant d’encadrer la gestion des zones protégées lorsqu’elles sont maîtrisées d’un point de vue foncier (ex. : conservatoires, zones de captage d’eau potable…). Jusqu’alors limitées aux personnes morales en déléguées par la sphère publique pour la gestion d’espaces délimités, les récentes modifications du droit (LOA, 2014) ont élargi cette possibilité aux personnes physiques, sans habilitation spécifique vis-à-vis de l’environnement.

Conclusion : les opérations de portage foncier, des conditions de réussite ?

La figure 2 permet d’appréhender en conclusion le processus de co-construction observé pour la plupart des opérations de portage foncier analysées. À l’origine, les acteurs se retrouvent dans un objectif commun de préservation de l’usage agricole face à la perspective d’urbanisation. Cependant la prise en compte des enjeux agricoles et environnementaux comporte certaines nuances qu’ils devront délimiter et hiérarchiser. Ces initiatives auront donc plus de facilité à aboutir si elles émergent dans un contexte de dialogue régulier et déjà avancé entre le monde agricole, les collectivités locales et les acteurs de la société civile. C’est en particulier le cas lorsque l’activité agricole est déjà considérée par la population et les élus comme une ressource territoriale à part entière, dans une vision transversale des services rendus (alimentaires, environnementaux, paysagers, récréatifs, etc.). Le cas n° 13 du conservatoire des terres agricoles de Haute-Savoie en est un exemple. Ensuite, les acteurs cherchent à s’accorder sur le fait de mobiliser le levier de la propriété foncière, malgré le statut social qu’elle confère, et les symboles qu’elle véhicule dans le contexte français. Il s’agit donc de définir des règles en amont de l’action. Enfin, ces règles seront modifiées, adaptées et précisées au cours de l’opération, face aux questions organisationnelles rencontrées, en fonction des positions respectives des acteurs. Il en résulte une importante disparité des montages juridiques et organisationnels parmi les opérations de portage foncier.

Celles-ci représentent donc une certaine innovation technique, par la combinaison ou le détournement d’outils existants. Mais l’innovation principale à laquelle elles aboutissent est plutôt d’ordre social. Elle réside dans l’atténuation des barrières conceptuelles entre ces acteurs qui sont souvent opposés sur les questions d’agri-environnement. Même si cette forme de propriété est peu habituelle et que le rôle de propriétaire agricole est souvent étranger aux acteurs investis, ils parviennent à mener à bien l’action en dépassant ces questions organisationnelles.

La mobilisation du levier de la propriété foncière dans les cas analysés permet ainsi un maintien de l’activité agricole, un accès à l’outil foncier pour les candidats à l’installation et une forte réduction de l’incertitude foncière pour l’ensemble des agriculteurs concernés. Elle soulève également plusieurs questions qui mériteraient d’être approfondies si ces opérations devaient se multiplier et devenir fréquentes. D’une part, ces nouvelles propriétés, se dotant parfois d’un droit de regard sur l’utilisation des terres, proposent une relation entre propriété et usage du sol alternative à ce que prévoit le statut du fermage. En effet, celui-ci, si spécifique au contexte français et sur lequel repose son modèle agricole -, affranchit l’usager de toute contrainte de la part du propriétaire. D’autre part, même si les acteurs devenant propriétaires sont parfois publics, cette propriété reste de type privé (différente du Domaine public). Il s’agirait donc d’éclaircir ce qui garantit l’intérêt général ou le caractère collectif de cette propriété dans la durée, notamment d’un point de vue juridique (ex : statuts d’une association, type de collectivité locale…).

 


 

[1] Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

[2] Loi portant engagement national pour l'environnement.

[3] Loi de modernisation de l'agriculture.

[4] Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

[5] Plan local d'urbanisme.

[6] Schéma de cohérence territoriale.

[7] Restrictions au droit de propriété privé établies au nom de l’intérêt général.

[8] Léger-Bosch, C., 2015, Les opérations de portage foncier pour préserver l’usage agricole. Une analyse par les coordinations, les transactions et les institutions, thèse de doctorat en économie, dir. : Nathalie Bertrand et Alain Gueringer (co-enc.), Université de Grenoble Alpes, soutenue le 15 avril 2015 (en ligne : http://www.theses.fr/s100406).

[9] Groupement foncier agricole.

[10] Règles de coordination hors marché entre agents économiques, établies de manière tacite, étudiées au sein de l’Économie des conventions (Favereau, O., 1989, Marchés internes, marchés externes, Revue économique, p. 273-328).

[11] Mais cette forte présence des Safer (sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural) ne peut être véritablement interprétée comme une représentation de la profession agricole en tant que telle, cette implication pouvant correspondre à un mandat de la part d’une collectivité.

Pour citer cet article :

Référence électronique :
LÉGER-BOSCH, Christine ; BERTRAND, Nathalie ; GUÉRINGER, Alain, Les opérations de portage foncier pour préserver l’usage agricole, Revue Science Eaux & Territoires, L'innovation ouverte au service de l'environnement, numéro 17, 2015, p. 66-71, 29/10/2015. Disponible en ligne sur <URL : http://www.set-revue.fr/les-operations-de-portage-foncier-pour-preserver-lusage-agricole> (consulté le 26/05/2022), DOI : 10.14758/SET-REVUE.2015.17.13.

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