Création de haies, réouverture de landes embroussaillées par pâturage extensif, conversion de cultures en prairies permanentes… les agriculteurs peuvent être des acteurs de la compensation écologique. Les auteurs de cet article font le point sur les freins rencontrés par les exploitants agricoles pour accéder au statut d’opérateur de compensation et les solutions possibles. Ils proposent une autre perspective qui envisage le rôle transitoire, à l’échelle territoriale, que pourraient jouer les compensations écologique et agricole collective pour accompagner la transition agro-écologique.

Pendant longtemps, la biodiversité associée aux milieux « ouverts » dépendait d’événements naturels, tels que les crues et les feux non contrôlés, ou encore de l’abondance et de la diversité des grands herbivores sauvages. L’expansion des peuplements humains et de l’agriculture a profondément affecté ces dynamiques écologiques. L’agriculture extensive, par le feu, la jachère et en remplaçant les herbivores sauvages par des troupeaux domestiques, a en partie contribué à maintenir cette biodiversité dans un premier temps. Cependant, l’intensification de l’agriculture, largement soutenue depuis le vingtième siècle, a participé au déclin de nombreuses espèces associées aux milieux agricoles extensifs. L’évolution récente des politiques agricoles et de protection de la nature n’offre qu’une réponse partielle à cet enjeu de conservation, et la consommation de surfaces naturelles et agricoles par l’aménagement du territoire se poursuit. Dans ce contexte, certaines obligations de compensation écologique des aménageurs visent la biodiversité protégée liée aux milieux ouverts (figure 1). Elles peuvent consister à réintégrer des pratiques agricoles adaptées à cette biodiversité dans des espaces agricoles ou semi-naturels, à condition de comprendre au préalable dans quelles conditions les objectifs écologiques de la compensation et les intérêts des agriculteurs sont compatibles.

Quels rôles et perceptions de la compensation écologique par le monde agricole ?

Il y a encore peu d’études sur la réalité des pratiques de compensation écologique menées par des exploitants agricoles et la perception qu’ils en ont (Calvet et al., 2019 ; Le Coent et al., 2017 ; Pech et Étrillard, 2016 ; Vaissière et al., 2018 ; Lombard-Latune, 2018), bien que leur implication semble déjà établie. Les enjeux agricoles ont été au centre des discussions lors de la navette parlementaire de la loi biodiversité et de la commission d’enquête sénatoriale [1] sur la compensation de 2016.

Rôles possibles des acteurs agricoles dans la séquence Éviter-Réduire-Compenser

Les acteurs agricoles peuvent s’impliquer aux étapes d’évitement et de réduction, notamment en donnant un avis consultatif lors de la révision des plans locaux d’urbanisme, d’autant plus lorsque de telles mesures concourent également à la protection du patrimoine foncier agricole. En ce qui concerne l’étape de compensation, les agriculteurs doivent compenser les impacts de leur propre activité agricole (drainage, retenues collinaires, etc.), mais ils peuvent aussi mettre en œuvre volontairement, individuellement ou collectivement, des mesures de compensation pour le compte de tiers. Ils ont alors le rôle d’« opérateurs de compensation écologique » au sens de la loi sur la biodiversité. Dans ce cadre, les maîtres d’ouvrage, qui restent néanmoins responsables de la bonne exécution des mesures prévues dans leurs autorisations administratives, confient par contrat la réalisation des mesures correspondant à tout ou partie de leur dette compensatoire aux exploitants agricoles. Les organisations associées à l’activité agricole des territoires comme les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), les chambres d’agriculture, les coopératives ou syndicats agricoles peuvent accompagner les agriculteurs dans le montage et la mise en œuvre de ces compensations écologiques. Les agriculteurs peuvent également mettre en place et/ou intervenir dans un site naturel de compensation [2] (SNC), seuls ou en groupement [3], mais aucun exemple de SNC mis en place par des acteurs agricoles n’est recensé à ce jour.

Un exploitant agricole doit mettre en œuvre le contrat pour lequel il s’est engagé. Celui-ci peut correspondre à la totalité des obligations associées au programme de compensation qui a été prévu sur le terrain identifié. Plus ponctuellement, l’agriculteur peut proposer ses services pour réaliser des travaux de création de milieux (par exemple, creuser une mare) ou de gestion écologique occasionnelle (par exexemple, maintenir un milieu ouvert par le pâturage), y compris sur des terres non agricoles. Cependant, le fait que la « coordination à long terme » des mesures compensatoires soit mentionnée parmi les fonctions de l’opérateur de compensation rend la qualification de l’agriculteur en tant qu’« opérateur » discutable lorsqu’il n’intervient que ponctuellement ou sur de courtes durées.

Les terrains sur lesquels les mesures compensatoires sont mises en œuvre sont acquis ou non par les maîtres d’ouvrages. Si l’achat concerne une terre agricole, il se fait généralement auprès de la SAFER : à l’amiable, en concertation avec les exploitants agricoles (et exceptionnellement par préemption en cas de risque de mitage des espaces agricoles), ou dans le cadre des aménagements fonciers associés à certains projets. Dans le cas d’un conventionnement, si l’exploitant est fermier ou métayer, il doit établir un deuxième contrat avec le propriétaire du terrain portant sur la nature, les modalités et la durée des mesures de compensation, pour éviter toute décision unilatérale. L’accès à ces terrains doit être rendu possible aux services de l’État pour les contrôles, ainsi qu’aux prestataires mandatés par le maître d’ouvrage pour les suivis écologiques.

Perceptions de la compensation écologique par le monde agricole

Le renforcement de la dernière étape de la séquence ERC est récent et le positionnement des organisations agricoles s’est d’abord orienté vers une forme de rejet de la compensation écologique pour défendre la profession agricole. De nombreuses institutions et mécanismes protègent le patrimoine foncier agricole en France : les SAFER, l’observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), les commissions départementales de protection des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF), ou encore l’aménagement foncier agricole, forestier et environnemental (AFAFE). Certains acteurs agricoles soutiennent que les surfaces agricoles, qui recouvrent près de 60 % du territoire français, souffrent d’une triple peine : elles sont premièrement artificialisées pour aménager le territoire, elles accueillent ensuite souvent leurs mesures compensatoires, et les agriculteurs ont le sentiment que cela a des conséquences sur leur profession, notamment par l’augmentation du prix du foncier agricole ou l’accentuation de la déprise de certaines activités déjà en péril.

Depuis, les positions des organisations ont évolué et certaines ne s’opposent plus aux mesures compensatoires à condition que le rôle de l’agriculture y soit reconnu. Dans cette vision, il s’agit bien de maintenir une activité agricole économiquement viable sur les parcelles dans la mesure où cette activité est compatible avec les exigences écologiques de la compensation. Plus ou moins indépendamment de l’évolution des positions officielles de ces organismes, certains exploitants agricoles voient la compensation écologique comme une opportunité de diversification de leurs revenus et de valorisation de leurs terres de faible valeur agronomique ou en déprise. L’intérêt des exploitants ne porte pas que sur la dimension monétaire : les indemnités incluent parfois la mise à disposition de matériel de gestion de ces milieux, une défiscalisation sur les terres mobilisées ou encore un accès à plus de terres. Ni la loi biodiversité de 2016, ni la doctrine et les lignes directrices portant sur la séquence ERC de 2012 et 2013 ne donnent de préférence pour l’acquisition ou le conventionnement des terres supports des mesures compensatoires. En pratique, si l’acquisition des terres par le maître d’ouvrage est généralement considérée comme la solution la plus sûre pour sécuriser les gains écologiques, surtout pour les services de l’État, les problèmes de disponibilité et d’accès au foncier évoqués ci-dessus poussent de plus en plus les maîtres d’ouvrage à se tourner vers le conventionnement, considéré comme plus rapide à mettre en place sur les terres agricoles (négociation facilitée avec les agriculteurs).

Principaux enjeux et points de vigilance

Trois exigences de la compensation écologique représentent des défis particuliers lorsque des exploitants agricoles sont opérateurs de compensation.

La pérennité

Qu’il s’agisse d’acquisition ou de conventionnement, le maître d’ouvrage garantit la pérennité de la mesure compensatoire, cette dernière doit être effective pendant toute la durée des atteintes. Le maître d’ouvrage dispose d’outils juridiques comme le bail rural environnemental (BRE), l’obligation réelle environnementale [4] (ORE), et le cahier des charges associé à la transaction foncière lors d’interventions d’une SAFER, et il doit également s’entourer des compétences nécessaires pour sélectionner des exploitations agricoles qui ne présentent pas de risques en termes de pérennité financière.   

Le conventionnement, majoritairement souhaité par la profession, n’est pas sans soulever des difficultés opérationnelles. L’engagement au long terme est limité par le recours fréquent à des baux ruraux de court terme et par le risque de perdre la flexibilité de réallouer la parcelle à une autre pratique agricole (Vaissière et al., 2018). Dans le cas du contournement ferroviaire de Nîmes-Montpellier (CNM), la compensation d’impacts portés à des habitats à Outarde canepetière est basée sur une maîtrise foncière par contractualisation de court terme renouvelable, et répartie entre plusieurs agriculteurs, en contrepartie d’une rémunération. Cependant, on relève des défaillances dans la sélection des agriculteurs et des parcelles, et plus d’un tiers des agriculteurs engagés cesseraient les pratiques menées pour la compensation à la fin des contrats (Calvet et al., 2019). Au contraire, dans le cas de la ligne à grande vitesse Bretagne-Pays-de-Loire, la localisation des mesures compensatoires est fixe. Les terres agricoles sont acquises par l’aménageur qui y propose des contrats de type bail rural environnemental renouvelables. Les agriculteurs s’engagent volontairement pour une gestion favorable à l’avifaune de plaine (Oedicnème criard) et adaptée aux prairies humides ou aux mares, en contrepartie de pouvoir exploiter le terrain et en vendre la production agricole. Même si la maîtrise foncière est totale dans cet exemple, le devenir des parcelles compensatoires à l’issue de la durée d’engagement du maître d’ouvrage reste à établir (Lombard-Latune, 2018).

L’additionnalité écologique, réglementaire et financière

L’additionnalité écologique repose sur la plus-value écologique apportée par une mesure compensatoire et varie donc selon le type d’action menée (figure 2). L’argument qui consiste à dire que la compensation écologique permet de mobiliser les terres les moins productives, telles que les friches et les « délaissés », est souvent avancé. Pourtant ces espaces pourraient déjà être dans un état écologique intéressant. Plus généralement, les agriculteurs semblent réticents aux mesures contraignantes en termes d’intensité de changement des pratiques (Vaissière et al., 2018). Leur adhésion aux programmes de compensation repose notamment sur la facilité de mise en œuvre des pratiques et le peu de contraintes offertes par ces contrats, ce qui peut présenter au final des risques de non-additionnalité comme l’ont observé Calvet et al. (2019). En effet, dans le cas du CNM, la majorité des agriculteurs enquêtés n’a pas significativement modifié ses pratiques comme prévu dans les contrats, ou a sélectionné des parcelles sur lesquelles des pratiques similaires à celles requises par les mesures compensatoires étaient déjà conduites. Enfin, les agriculteurs pourraient également chercher à maintenir leur niveau de production en intensifiant les pratiques sur d’autres parcelles de l’exploitation, ce qui annulerait au final l’effet additionnel global.

Afin de respecter le principe d’additionnalité réglementaire et financière, notamment pour les terres faisant l’objet de subventions de la Politique agricole commune (PAC), les actions de compensation ne peuvent pas se limiter à l’application des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) qui conditionnent la perception de ces aides, ni à d’éventuelles mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) déjà contractualisées sur les mêmes parcelles. Par ailleurs, les subventions de la PAC pourraient ne plus être versées si la mesure compensatoire entraînait un renoncement à l’activité agricole ne respectant pas un entretien minimal conditionnel. En ce sens, il serait utile que la future PAC définisse clairement les conditions de sa compatibilité et de sa complémentarité avec la politique de compensation écologique. En effet, la compensation écologique ne devrait pas entrer en concurrence avec les MAEC de façon à continuer de favoriser des changements de pratique vers des modèles plus vertueux écologiquement sans contrepartie destructrice.

L’équivalence écologique

Le principe même d’équivalence écologique, et de la norme de non-perte nette de biodiversité associée, fait l’objet de nombreux débats écologiques et éthiques. La recherche d’une similarité (qualitative et quantitative) entre des pertes écologiques liées à un projet d’aménagement et des changements de pratiques agricoles (e.g. conversion à l’agriculture biologique, réorganisation de la mosaïque culturale, agriculture de conservation, agro-foresterie, permaculture) reste un défi de taille. Certaines compensations écologiques ne pourront pas être portées par le monde agricole car les gains écologiques proposés par l’acteur agricole ne correspondront pas aux pertes liées au projet, ou car les agriculteurs n’auront pas les compétences, la capacité technique ou même l’intérêt de générer les gains attendus. Il est important que les services de l’État puissent refuser les arrangements qui ne vont ni dans l’intérêt de la nature, ni dans celui de l’exploitant n’ayant pas bien mesuré les tenants et aboutissants du contrat qu’il a signé. Cependant, si dans la pratique la compensation écologique s’appliquait davantage à des pertes de nature dite « ordinaire », pour lesquelles l’attente citoyenne est forte [5], plus d’actions proposées par les agriculteurs pourraient être jugées recevables au titre de la compensation écologique.

L’enjeu territorial : créer un contexte favorable à une meilleure intégration de la biodiversité dans les territoires agricoles

Dans la pratique actuelle, les exploitants agricoles sont encore assez réticents à la compensation écologique. Ceux qui s’impliquent semblent préférer des mesures de courte durée et peu ambitieuses qui ne pourraient compenser que des impacts temporaires portés à des milieux naturels ou semi-naturels dont la biodiversité est déjà dégradée (Vaissière et al., 2018). Certaines situations entraînent même des effets d’aubaine qui posent de sérieuses questions d’additionnalité écologique (Calvet et al., 2019). L’important recours au bail rural en France ainsi que la défense du patrimoine foncier agricole pourraient expliquer les limites actuelles de l’implication des agriculteurs en tant qu’opérateurs de compensation.

Au-delà d’un changement temporaire des pratiques agricoles individuelles tel que cela se pratique actuellement dans le cadre de la compensation écologique, cette dernière pourrait davantage être envisagée comme un des leviers de la transition agro-écologique, permettant une réelle transformation des activités de production vers une multifonctionnalité sur le long terme. Cette perspective ne saurait être envisagée sans y intégrer une dimension territoriale. En effet, la bonne échelle pour cette analyse est rarement la parcelle ou l’exploitation agricole, mais bien le territoire. Certaines mesures ne génèrent une plus-value écologique que lorsque qu’un certain seuil de surface ou d’intensité de changement de pratiques est atteint, ce qui nécessite une forte participation des agriculteurs ou la contractualisation de parcelles contigües. 

En ce sens, deux facteurs nous semblent primordiaux pour que la compensation écologique participe à une transition agro-écologique pérenne.

Premièrement, l’adaptation voire la transformation des filières locales, à l’aide notamment des coopératives pour en organiser l’amont et l’aval, est indispensable pour inciter les acteurs à changer durablement leurs modes de production. Dans certains cas, une synergie avec la compensation agricole collective (encadré 1) pourrait permettre à cette dernière d’aller au-delà du rôle qu’on lui a assigné aujourd’hui : le support aux filières existantes, parfois non soutenables et inadaptées aux changements globaux ou à la transition agro-écologique. Les mesures de compensation écologique peuvent effectivement être l’occasion de réintroduire des pratiques agricoles mieux adaptées à la biodiversité ou plus résilientes aux changements globaux, à condition d’envisager la valorisation de ses produits. Réintroduire du pastoralisme ne peut se limiter à des prestations de débroussaillage qui s’arrêtent quand le paiement s’arrête. Les ORE peuvent permettre de protéger ces évolutions ou modifications de filière le temps de leur lancement et des labels de territoire, ou appellations d’origine, prendraient le relai sur le long terme. La réponse à la modification des modes de consommation alimentaire et énergétique, comme l’atteste notamment la forte expansion de l’agriculture biologique ces dernières années, devrait également favoriser la transformation des filières agricoles vers des pratiques agro-écologiques.

Deuxièmement, la transition agro-écologique doit promouvoir et générer des modèles autofinancés et pérennes. Ainsi, les ressources financières issues des obligations de compensation écologique des aménageurs peuvent contribuer à financer les investissements nécessaires pour la transformation des systèmes d’exploitation, à condition que les paiements des aménageurs soient transitoires. Ce point de vue n’est pas partagé pour le moment par la profession agricole qui fait souvent le lien entre rémunération et pérennité des mesures, préservant ainsi le statu quo. On retrouve cette même idée avec les paiements pour services environnementaux (PSE), d’ailleurs souvent confondus avec le principe de compensation écologique alors qu’ils sont très différents (encadré 2). Or dans la pratique, les contrats et rémunérations des compensations écologiques ont toujours une durée finie prévue dans les arrêtés relatifs aux engagements des maîtres d’ouvrage, qui en conservent la responsabilité à l’égard de l’autorité administrative. Une autre raison pour laquelle il n’est pas souhaitable que les financements des mesures de compensation écologique en milieu agricole durent trop longtemps est que cela reviendrait à soutenir durablement ceux qui avaient les pratiques les moins vertueuses, ce qui pourrait inciter à ne pas adopter, ou à abandonner, des pratiques vertueuses pour être éligibles au financement de la compensation.

Toutefois, la compensation écologique ne peut être le seul moteur d’une telle transition agro-écologique, étant donné les impacts qu’elle implique, mais elle peut y jouer un rôle. De nombreux acteurs du territoire seront alors concernés par cette transformation : aménageurs, opérateurs de compensation, autres acteurs du monde agricole, de l’environnement et plus largement la société civile (promeneurs, chasseurs, pêcheurs, etc.). Les chambres d’agriculture peuvent offrir des forums de discussion et de formation, et du soutien technique agronomique et écologique, permettant d’harmoniser progressivement les pratiques aux échelles territoriales. Autre exemple, les SAFER, de par leur connaissance fine du contexte local et des opportunités foncières, peuvent être des intermédiaires en vue de l’acquisition de terrains ou de l’établissement de BRE (figure 3). Enfin, quel que soit le modèle adopté, il conviendra toujours de veiller à analyser l’adéquation des objectifs de la compensation écologique avec les intérêts des agriculteurs, mais aussi avec ceux des autres usagers des territoires, afin d’en garantir une cohérence et une pertinence aussi bien localement que plus globalement. Malgré ces perspectives, le recours à des mécanismes de compensation ne doit pas pour autant se substituer à un soutien fort et assumé de l’État à l’évitement des impacts sur la biodiversité.

 


 

[1]  Rapport n°517 du Sénat, commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, « Reconnaître le monde agricole comme partenaire majeur de la séquence ERC », p. 85-97.

[2] Réalisation de la compensation par anticipation, indépendamment d’un projet d’aménagement particulier, et mutualisé pour répondre aux besoins compensatoires de l’aménagement futur du territoire.

[3]  Le recours aux groupements d’intérêt écologique et économique (GIEE) pourrait être exploré.

[4] Contrat lié à la terre, et non plus au contractant. Il se maintient donc en cas de changement d’exploitant ou de propriétaire, mais il demeure très flexible (révocable et résiliable).

[5] Le plan « Biodiversité » proposé par le ministère en charge de l’écologie en 2018 mentionne un objectif de « zéro artificialisation nette », quel que soit le statut de protection du milieu naturel ou semi-naturel impacté, ce qui pourrait ainsi favoriser des mesures de compensation écologique pour la biodiversité dite « ordinaire ».

Pour citer cet article :

Référence électronique :
VAISSIÈRE, Anne-Charlotte ; QUÉTIER, Fabien ; CALVET, Coralie ; LATUNE, Julie, Quelles implications possibles du monde agricole dans la compensation écologique ? Vers des approches territoriales, Revue Science Eaux & Territoires, Éviter, réduire, compenser : et si l'on s'organisait à l'échelle des territoires ?, numéro 31, 2020, p. 38-43, 15/01/2020. Disponible en ligne sur <URL : http://www.set-revue.fr/quelles-implications-possibles-du-monde-agricole-dans-la-compensation-ecologique-vers-des-approches> (consulté le 19/10/2021), DOI : 10.14758/SET-REVUE.2020.1.08.

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