Le traitement, l’exploitation et la préservation des zones humides sont encadrés par la loi depuis la fin du XVIe siècle. Si elles ont bénéficié dans un premier temps d'outils juridiques applicables à tous types de milieux, de nouveaux outils qui leurs sont spécifiques se développent peu à peu, notamment pour leur protection. Quels sont ces outils ? Quelle est leur efficacité et quelles sont leurs limites ?

Le droit applicable aux zones humides a largement évolué au cours des dernières décennies. Historiquement, les premières sources remontent à la Renaissance. En 1599, un édit d'Henri IV réglemente, pour la première fois, le « dessèchement » des marais pour des raisons tenant à la lutte contre l'insalubrité et à la conquête de nouvelles terres agricoles. Ce texte sera confirmé aux siècles suivants par plusieurs autres législations jusqu’à la fin des années soixante, sans que ces dernières puissent toujours être appliquées de manière effective. Cependant, la longévité des textes anciens est remarquable puisqu’ils ne seront abrogés qu'à partir des années quatre-vingt-dix et cette disparition se poursuit toujours, non sans quelques difficultés d’ailleurs (cf. le cas des mares insalubres dans la loi biodiversité).

Corrélativement, à compter des années quatre-vingt, se construit un droit protecteur des zones humides, qui tire son origine autant du droit de l'eau que de celui de la protection de la biodiversité. Tout d'abord, les zones humides ont bénéficié d'outils applicables à tous types de milieux (réserves naturelles, Natura 2000), puis des dispositions spécifiques à ces espaces sont progressivement intégrées dans les outils existants (police de l'eau, schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux – SDAGE – et schémas d'aménagement et de gestion de l'eau – SAGE, trame verte et bleue, mesures compensatoires...) et enfin, des outils spécialement dédiés à des espaces ont fait leur apparition (définition, délimitation, zones humides d’importance environnementale prioritaire – ZHIEP, zone humide stratégique pour la gestion de l’eau – ZSGE, etc.).

Au final, ce nouveau corpus législatif et réglementaire est en équilibre précaire : certaines dispositions favorables disparaissent (exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les zones humides), tandis que d'autres tardent à recevoir application (ZHIEP et ZSGE).

À l'origine du droit des zones humides : le droit de l'assèchement

Historiquement, le droit de l’assèchement se constitue par une série de législations qui se sont confirmées au fil des siècles, du début du XVIe siècle jusqu’au milieu du XXe siècle (figure 1). À l’origine, le pouvoir royal souhaite mettre fin aux situations d’insalubrité attribuées à ces espaces et gagner des terres agricoles sur des zones considérées alors comme incultes.

Un droit de l’assèchement ancien

À partir du XVIIe siècle, les rois mènent une politique ambitieuse d’assèchement des marais et vasières salées du littoral atlantique et de la Manche. Ainsi, les deux édits royaux d’Henri IV de 1599 et 1607 sur le dessèchement des marais, joueront-ils un grand rôle dans la conquête des marais de l’Ouest, particulièrement dans l’ancien golfe des Pictons (Marais poitevin) et dans l’estuaire de la Seine (marais Vernier). Ces textes seront confirmés par Louis XIII en 1613, par Louis XIV en 1643 et Louis XV en 1764, et fixent notamment les règles d’appropriation ou de concession des terres assainies.

Toute la période allant du XVIIe au XIXe siècle est marquée par une peur des espaces humides, confinant quelquefois à la paranoïa. Ces espaces sont alors considérés comme impropres à la culture, exsudant des miasmes et des odeurs pestilentielles (brouillards) et vecteurs de fièvres (paludisme). Le texte le plus célèbre en la matière est peut-être le traité de Monfalcon de 1824, intitulé « Histoire des marais, et des maladies causées par les émanations des eaux stagnantes ».

Au XVIIIe siècle, l’assèchement et la mise en valeur des terres humides constituent l’un des objectifs des physiocrates (courant économique et politique, né en France vers 1750, qui a forgé la conception moderne de l'économie et a fait de cette dernière une science à part entière). Sous la Révolution, l’assèchement est toujours considéré comme une œuvre de salubrité à entreprendre nécessairement : dessèchement des marais, suppression des étangs insalubres et des terres incultes sont au programme.

Tout le XIXe siècle est marqué par des textes sur l’assèchement à des fins d’hygiène ou agricoles, le tout encouragé par de nombreuses aides : loi sur le dessèchement des marais (1804), servitudes de drainage, drainage, mise en valeur des marais et des terres incultes, associations syndicales de propriétaires. La plupart d’entre eux sont adoptés dans la seconde moitié de ce siècle.

Les textes sur l’assèchement tirent leurs dernières cartouches à la fin du XIXe siècle jusqu’au milieu du XXe. Ainsi, la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale permet-elle notamment au maire ou au préfet d’ordonner la suppression de mares insalubres. Quant au décret du 27 septembre 1955 et à la loi du 7 mars 1963, ils complètent les dispositions existantes sur les travaux d’assèchement et de drainage des marais par l’État, les collectivités locales et les syndicats mixtes. La loi sur la démoustication de 1964 clôt le bal du drainage.

Caractéristiques et bilan du droit de l’assèchement

Afin d’encourager les travaux d’assèchement, des incitations fiscales ou financières sont prévues par les textes. Elles prennent généralement la forme d’exonérations de taxe sur les terres asséchées, d’aides, de concessions ou de privilèges. Par exception, les textes excluent de l’assèchement, d’une part les zones humides stratégiques (pouvant servir à ralentir l’ennemi ou à le noyer), d’autre part, les marais salants (importance du sel marin) et les étangs dédiés à la pisciculture (jours de carême imposés par le christianisme).

L’application de ces textes a souvent été difficile sur le terrain jusqu’à la première moitié du XXe siècle. Les guerres, le manque de soutien politique, les réticences, voire les oppositions des propriétaires et des agriculteurs, le manque de moyens humains et financiers sont autant de raisons pouvant être invoquées. Localement néanmoins, quelques travaux d’assèchement d’importance variée seront réalisés : au XVIIe siècle dans le Marais poitevin, à la Révolution française pour ce qui concerne la mise en valeur des terres incultes, à la fin du XVIIIe s’agissant du boisement des Landes ou de l’assèchement des étangs de la Dombes.

Un droit de l’assèchement encore présent

C’est après la Seconde Guerre mondiale et surtout durant la période s’étalant des années 1960 jusqu’au début des années 1990 que la législation sur l’assèchement sera la mieux mise en œuvre. Cela s’explique principalement par la modernisation des textes sur l’assèchement dans les années 1950 et 1960 et par des moyens humains, financiers et techniques qui progressent largement.

Les anciennes dispositions sur l’assèchement et le drainage, vieilles de plusieurs siècles, résisteront à la ratification française de la convention de Ramsar en 1986, et même à la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 qui donne pourtant une définition des zones humides et réglemente le drainage et l’assèchement de ces espaces. Ainsi, cette disparition a été très lente et il faut attendre 2003/2005 pour que les anciens textes portant sur les travaux d'assèchement soient abrogés.

Cela est d’autant plus malheureux que le droit de l’assèchement interfère avec les dispositions protectrices : ainsi un préfet peut toujours ordonner, en cas de carence du maire, la suppression d’une mare insalubre ou bien à l’inverse la protéger en prenant un arrêté de biotope. La loi Biodiversité a actualisé les dispositions sur les mares insalubres qui remontent à 1898.

Intégration progressive des zones humides dans le droit

Le droit passe par plusieurs étapes avant de s'intéresser à la protection des zones humides : tout d’abord, ce sont les activités sectorielles qui sont réglementées, puis l’usage de l'eau en tant que ressource économique dans les années 1960, puis la prise en compte du milieu aquatique à compter des années 1970 et surtout à compter des années 1990 puis enfin, les zones humides en tant que telles.

À partir de la fin des années 1970, la prise en compte de la spécificité de ces espaces dans les textes va faire progressivement son chemin, avec la convention de Ramsar et la loi Littoral (première utilisation du mot « zone humide ») jusqu’à la loi sur le développement des territoires ruraux de février 2005 qui va enfin reconnaître que la préservation de ces espaces est d’intérêt général et leur accorder des dispositifs particuliers.

Diversité des outils de protection

Les zones humides ont incontestablement bénéficié des outils de protection, qu’ils soient applicables à tous types de milieux ou spécifiques à ces espaces. Plus d’une cinquantaine d’outils peuvent s’appliquer à ces espaces (figure 2). Toutefois, ceux-ci sont plus ou moins contraignants. Les instruments les plus forts et les plus efficaces sont d’une part, les outils réglementaires de protection avec gestion (parcs nationaux, réserves naturelles) ou sans gestion (arrêté de biotope, site classé), et d’autre part, les instruments fonciers  – acquisitions du Conservatoire du littoral ou des conservatoires d’espaces naturels (CEN).

Viennent ensuite, les outils de planification (schéma de cohérence territoriale – SCOT et plan local d'urbanisme – PLU, SDAGE et SAGE), les outils contractuels (parcs naturels régionaux, mesures agroenvironnementales), les instruments fiscaux ou financiers (exonération de TFPNB, taxe ENS – espaces naturels sensibles) et enfin les instruments non contraignants (inventaires, labels, conventions internationales).

Application relative des outils de protection

Les zones humides font l’objet, dans leur ensemble, d’une application privilégiée des outils réglementaires et fonciers, qui s’est d’ailleurs largement étoffée au cours de ces dernières années. Les outils les plus sollicités pour préserver ces espaces sont les réserves de chasse, les sites classés, les réserves naturelles nationales, les acquisitions du conservatoire littoral, les arrêtés de biotope, les acquisitions des CEN, et les espaces naturels sensibles. D’autres outils font l’objet d’une utilisation moins forte ou plus indirecte (réserves naturelles régionales, réserves biologiques).

Les statistiques du ministère de l’environnement (tableau 1) montrent que les surfaces de zones humides bénéficiant d’une protection réglementaire et/ou d’une maîtrise foncière représentent seulement 6 % de la surface de l’ensemble des zones humides ; ces surfaces sont en outre très hétérogènes selon le type de zone humide (les vallées alluviales et les zones humides intérieures étant les moins bien pourvues). C’est peu, même si c’est un chiffre quatre fois plus important que le taux de protection des espaces naturels terrestres (1,5 %) tous milieux confondus. Le taux de protection grimpe à 60 % en sites Natura 2000. Ces chiffres ne concernant qu’un panel représentatif de 152 zones humides d’importance majeure, ils doivent être pris avec circonspection, compte tenu de la sur-représentativité relative des protections mises en place dans ces zones.

En outre, certains outils s’avèrent inadaptés aux zones humides, soit parce qu’ils ne prévoient pas de mesures de gestion des sites (sites inscrits et classés, arrêté de biotope), soit par ce que leur régime de protection est insuffisant (parcs naturels régionaux, site inscrit), soit enfin parce qu’ils se superposent à d’autres plus protecteurs (mille-feuille).

Enfin, les zones humides « ordinaires », c’est-à-dire ne faisant pas de mesures de protection ou de gestion, sont en position de faiblesse et bien souvent exclues des outils de protection.

Protection des espèces

Les zones humides comportent un grand nombre d'espèces protégées : celles-ci représentent un tiers du nombre total d’espèces protégées (389 sur 1 186). Si les vertébrés sont dans l’ensemble bien protégés, tels n’est pas le cas des invertébrés. Pour ces derniers, ne sont protégées que quelques espèces de papillons, de libellules, de coléoptères, de mollusques et de crustacés. Et on notera l’absence totale de protection des araignées (Argyronète et Dolomède). Plusieurs dizaines d’espèces de plantes hygrophiles ou aquatiques sont également protégées, mais très peu d’espèces marines le sont (seulement deux plantes – la posidonie et la cymodocée et aucune algue) car les arrêtés de protection devaient jusqu’à récemment être pris conjointement par les ministres de l’écologie et de l’agriculture.

La destruction des espèces protégées est obligatoirement soumise à une dérogation (autorisation) accordée par le préfet sous certaines conditions. Le mécanisme de dérogation est protecteur mais n'est pas toujours respecté : l’étude de la jurisprudence montre quelquefois l’absence de demande d’autorisation ou une demande acceptée par le préfet sans motivation suffisante de sa part.

Il est à noter que des plans nationaux d’action ont été lancés ces dernières années pour restaurer les habitats de certaines espèces particulièrement menacées. Sur les 73 plans prévus, plus d’une vingtaine intéressent des espèces de zones humides, tant pour la flore (Flûteau nageant, Liparis de Loesel, Saxifrage œil-de-bouc…) que pour la faune (Odonates, Sonneur à ventre jaune, Cistude, Phragmite aquatique, Butor étoilé, Râle des genêts, Loutre…).

Efficacité limitée des dispositifs de protection

Même si aucun indice ne mesure l’évolution de la totalité des zones humides, le ministère chargé de l’environnement évalue l’état et la surface de 132 zones humides d’importance majeure. Une étude du Commissariat général au développement durable (CGDD, 2012), portant sur 2008-2010, montre que presque la moitié des zones humides sont dans état dégradé, dont 21 % fortement. On notera toutefois que 11 % des zones humides voient leur état s’améliorer, notamment grâce à la mise en place de protections et d’opérations de restauration. Une approche par grands types de zone humide montre que ce sont les zones humides d’outre-mer qui subissent le plus de dégâts, ainsi que les massifs à tourbières et les vallées alluviales. Une approche plus fine par type de milieu montre que ce sont les dunes et pannes dunaires, les landes et prairies humides, les mangroves et les tourbières qui perdent le plus en superficie. Les milieux palustres doux, les annexes alluviales, les ripisylves, ainsi que les vasières et végétations halophiles résistent mieux.

Malgré la mise en place du réseau Natura 2000, les résultats tardent à venir. Ainsi, au plan européen, une étude portant sur la période 2007-2014 (Agence européenne de l’environnement, State of nature in the UE, technical report n° 2/2015, mai 2015) montre que les habitats humides – principalement constitués par les habitats côtiers, les tourbières et les habitats d’eau douce sont dans un état de conservation défavorable pour plus de 75 % d’entre eux (presque 90 % pour les tourbières). Et les tendances pour les années à venir sont également défavorables pour les zones humides : les trois quarts continueront à se dégrader, dont 40 % se dégraderont d’une manière plus forte qu’actuellement. Les espèces emblématiques des zones humides et milieux aquatiques – poissons, amphibiens, plantes – voient également leur état se détériorer, pour certaines à plus de 75 %. La Commission européenne a d’ailleurs reconnu cet échec et n’envisage plus d’alléger le régime protecteur institué par les directives Oiseaux et Habitats.

Un droit spécifique des zones humides

À partir des années 1990 et surtout après 2000, un droit spécifique aux zones humides se constitue (figure 3). Celui-ci se compose de deux éléments qui sont particulièrement centrés sur le droit de la protection de la nature et le droit des milieux aquatiques :

  • d’une part, des dispositions spécifiques sont intégrées au sein d'instruments plus généraux :
    – loi littoral où les zones humides sont citées dans la liste des espaces remarquables du littoral à protéger ;
    – Natura 2000 où les tourbières et bas marais constituent des habitats d’intérêt européen à protéger (photo 1) ;
    – la trame verte et bleue avec l’intégration des zones humides dans la trame bleue ;
    – les travaux d'assèchement des zones humides soumis à autorisation ou à déclaration ;
    – les travaux de gestion et de restauration des milieux aquatiques dans le cadre de la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) ;
  • d’autre part, des dispositifs spécifiques aux zones humides sont créées :
    – convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale – une des rares conventions à appréhender juridiquement un milieu ;
    – exonération de TFPNB pour certaines zones humides ;
    – définition et délimitation des zones humide ;
    – zonages tels que zones humides d’intérêt environnemental particulier et zones humides stratégiques pour la gestion de l’eau.

Ce droit spécifique permet de s’adapter à la particularité de ces espaces, mais il s’avère peu contraignant et en tout cas plus souple que les outils traditionnels de protection.

Conclusion : un droit toujours en équilibre

Le droit des zones humides est constitué d’une multitude d’instruments (réglementaires, contractuels, fonciers, financiers). Cette profusion, souvent dénoncée, n’est pas en soit gênante dans la mesure où elle permet de faire face à une pluralité de situations particulières.

Mais ce droit est en fragile équilibre :

  • certaines dispositions sont inefficaces voire carrément négatives. Notre droit comporte encore des dispositions contribuant à la disparition des zones humides qu’il paraît urgent de faire disparaître (suppression des mares insalubres, servitude de drainage, impossibilité de démolir une construction illégale en dehors d’un espace protégé) ou d’adapter (exonérations fiscales des plantations en zones humides notamment) ;
  • d’autres ne sont pas mises en œuvre (parc national en zone humide pourtant prévu par la loi Grenelle ; ZHIEP et ZSGE, outils corrigés par la loi biodiversité) ou même disparaissent peu de temps après leur création (par exemple l’exonération de taxe foncière sur la propriété non bâtie applicable aux zones humides supprimée par la loi de finances pour 2016, mais recréée néanmoins par la loi biodiversité) ;
  • enfin, certaines sont inadaptées à la problématique des zones humides. Ainsi, les dispositions sur les espèces exotiques ne disent rien sur les méthodes de lutte à utiliser, les personnes pouvant procéder à cette lutte, les financements, etc. Autre exemple, les mesures compensatoires exigées dans le cadre de restauration d’un espace naturel protégé/géré ne font l’objet d’aucun allégement des exigences réglementaires, au grand désespoir des gestionnaires.  

Pour citer cet article :

Référence électronique :
CIZEL, Olivier , Zones humides : l’évolution du cadre juridique, Revue Science Eaux & Territoires, Restauration et réhabilitation des zones humides : enjeux, contextes et évaluation, numéro 24, 2017, p. 22-27, 04/09/2017. Disponible en ligne sur <URL : http://www.set-revue.fr/zones-humides-levolution-du-cadre-juridique> (consulté le 17/08/2018).

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